近代以来,伴随着中英社会转型的进程,盐税的功能亦有所不同。英国自16世纪开始向近代社会转型,其税收结构亦由此前以农业税为主向以工商税为主转变。这种结构直至20世纪初以间接税为主,而间接税又以关税和消费税为大宗,盐税作为消费税的一种,自1694年开征以来仅占英国税收的极小份额。就是这极小的份额,亦因国民反对,于1825年废止。与英国不同,自近代以来,中国因鸦片战争被迫打开国门,政府财政收入因要满足自我需求及偿还外债等不堪重负。有鉴于此,盐税与田赋、关税一起组成政府财政收入的三大支柱。由近代以来中英盐税功能的变迁可见,一国税制理论、税制结构及税收实践皆与本国国情密切相关。然而,无论国情如何差别,盐税的征收因不受国民的欢迎而最终废止。一国税制的设定需遵循国民共同利益和共同意愿原则,这一原则对国家稳定及未来发展具有重要意义。
关键词:税制理论;中国;英国;税制结构;盐税
盐是人们生活之必需品,对盐的征税关乎国民生活及国家财政收入。历史上,盐税曾是政府财政收入的主要来源之一,各国政府无不以盐税作为财政收入的主要手段。然而,因各国政治、经济及财税体制的不同,盐税的功能亦有所差异。
自近代以来,英国开始了向近代社会的转型。英国的近代化以发展工商业为主要标志,这也决定了英国税收收入必然以工商税为主,其中关税和消费税占大宗。盐税在英国的开征始于1694年,是为应付战争而设,之后因战争而多次提高盐税税率。但自19世纪英国不再陷入多发战争之后,盐税因遭到国民反对而最终被废止。中国则不同,中国的近代史是为各国列强所侵略的百年屈辱史,为偿还巨额外债及政府自我运转等所需,近代中国政府将盐税收入作为政府财政收入的主要来源,由此,近代中国国民盐税负担沉重,因此而起的抵抗盐税运动亦在各地风起云涌。新中国成立后,政府对盐税多次改革,最终将盐税列入资源税征收,且占极小的比重。至此,盐税的财政收入功能趋于消失。由近代以来中英盐税功能的变迁比较可以为我们当下及未来的税制改革提供有意义的借鉴。
目前,学界有关中英盐税的研究有一定的成果①,但将中英盐税进行比较研究的文章尚未可见,由此,无论对学界还是现实意义而言,我们都有必要将近代以来中英盐税功能的变迁加以梳理。
一、近代以来中国盐税功能的变迁
盐税是指以食盐为征税对象的一种税。世界各国历史上都曾将盐税作为政府主要财政收入来源。中国盐税自春秋时期管仲创立“官山海”政策以来,至战国时期的秦国正式开征,时至今日,盐税在中国已有2600多年的历史。在中国古代及近代历史上,盐税是与田赋、关税一起组成政府财政收入的三大支柱之一,是中国政府财政收入的主要来源。关于此,《元史》有云:“国之所资,其利最广者莫如盐。自汉桑弘羊始榷之,而后世未有遗其利者也。”② 至清朝时期,盐税收入在政府财政收入中占有愈来愈重要的地位,对此,《清史稿》有云:“逮乎未造,加价之法兴,于是盐税所入与田赋国税相埒。”③
若说清朝统治前期盐税收入还归政府自主支配,然自1840年鸦片战争后始,中国各届政府除将盐税作为获取财政收入的主要来源外,为偿还巨额外债计,还将盐税作为抵押以偿还外债。由此,近代以来,中国盐税的主要作用是为政府筹得财政收入,盐税由此亦成为当时中国的主要税种。1895年甲午战争的失败更加剧了清政府对盐税的依赖。为偿还日本2亿3000万两白银,清政府以江苏盐税及厘金④ 作为抵押,向奥地利瑞记洋行借款100万英镑,名曰“瑞记借款”。1898年,清政府又向汇丰、德华两银行借款1600万英镑,以关税和盐税作为抵押。1901年《辛丑条约》签订后
,清政府要赔偿给各侵略国白银4亿5000万两(又称“庚子赔款”),为此,清政府又以盐税作为抵押向外国借款。由此,中国盐税自主权落入外国侵略者手中,而清政府为本国政府运转及偿还外债等计,再次提高盐税税率,加重盐税的征收。据统计,清末盐税比清初增加了近6倍。清初盐税每年收入为200万两,清末增加为1300万两。清末食盐税率平均每百斤为银1.8两,约合银元2.70元,而制盐成本平均每百斤为0.50元,盐税为制盐成本的5倍以上,税负较西欧等国家要高出1倍左右①。具体如下表:②
由上表可知,清朝末年,各地盐税正税的税率不仅不统一,且保持了高达3.4两的税率。不仅如此,清朝盐税的征收除正税外,还有杂课、加价、盐厘等多项名目,如此各税加诸在盐税上必然致使盐价大涨。以直隶保定府清苑县盐价为例,康熙中期每斤10文,嘉庆九年(1804)每斤16文,光绪二十八年(1902)每斤30文,宣统三年(1911)每斤44文。山东泰安府属各县的盐价,康熙中期一般为10文左右,清末则达到30余文③。
清末盐税税率的提高致使盐税收入大增,构成政府财政收入的主要来源,具体如下表:④
由上表可知,清末政府的税收收入中,田赋、盐课与关税⑤ 收入占大宗,是其财政收入的主要来源。
1911年,辛亥革命爆发,虽建立了具有资本主义性质的共和国,但政权却被袁世凯窃取,近代中国陷入军阀连年混战中。为稳定局势,中华民国政府继续沿用清末盐税税制,导致盐税税目、税率混乱。正所谓“民二⑥ 以前,盐务情形,极不统一,省自为制,各不相同,系统紊乱,弊窦百出”⑦。即使如此,袁世凯为称帝及镇压革命计,于1914年4月26日向英、法、德、日、俄五国借款,签订了“善后大借款”合同,亦称“五国善后大借款”。“善后大借款”借债2500万英镑,折扣90%,发售债券按8.4折净收,期限47年,年息5厘。如此巨额的借款被列强要求以盐税作为抵押,中国盐税自主权丧失。不仅如此,为筹得偿还外债及窃国等对资金的需求,1913年北京政府颁布了民国成立以来的第一部盐税法――《盐税条例》,改革的目标是均税、简化税目、统一税率以保证政府财政收入。正如财政部所言:“盐税为外债担保,税收不能短绌,均税也要保税源的确实可靠。”① 在这样的思想主导下,老百姓的实际盐税负担并没有减轻②。难怪当时有评论曰:“行诸数年,划一之效未见,而支离矛盾迨尤甚焉。”③ 到1918年,北京政府又将盐税税率提升至每百斤3元④。1914―1928年全国食盐平均税率情况如下表:⑤
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