当前国内外学术界探讨不同政府对非洲的国家政策的文章已有许多。具体到各国对非洲的援助政策及其成效的文章也有不少。国内学人对于中国的对非援助进行阐述之时,大多将其放置于中非交往这一大框架之内,继之从对非战略的高度考察国家的对非援助政策,因而文章之中总少不了对中国的非洲援助政策进行一个历时性的梳理,划分阶段,并对各个阶段的成效进行总结,最后加之以一些建设性意见。就目前来说,国家间的合作和关联已相当深化,以致于无可分离。各自国家,无论是从国家利益、外交战略,乃至学术研究本身的需求上,都要求一种双边和多边的交往和对话机制,并发挥作用。这一点可以从学术研究上,不同国家对非援助之政策比较,经验借鉴中看出来。本篇论文就是对其他国家借鉴中国的援非经验进行考察的。
一、中国援非概述:背景、方式、原则和成效
对非援助是当代中国发展同非洲国家间关系中具有特殊地位的一环。中国对非洲国家的援助始于1956年,至今已经历五十多年的岁月。纵观这五十多年来中国对非援助的历史,可以分为两个阶段,分界线为1978年的改革开放。
在20世纪50~70年代这一时期里,中国对非洲国家的援助更多的是一种对非整体战略的一个辅助性质的选择,基本上是基于政治上和外交上的需要。其特点可以概况如下:⑴经济利益服从政治、外交需要,经济关系局限于双边和官方;⑵合作领域狭窄,以中国单方面援助为主,双边贸易为辅。这样一种性质和特点的对外援助是有一种历史的深刻性在里面的,具体而言,就是:这一时间段内的中国,面对的是一种险恶的国际环境,先是受到以美国为首的资本主义国家的封锁与包围;而后在1969年中苏交恶,双方发生严重的冲突和对抗。总体而言,这一时期中国对非援助是作为无产阶级国际主义义务的重要内容而被执行的,目的是为了共同的反帝、反殖。
20世纪80年代以前,中国对非援助的主要方式是利用无偿赠与或无息贷款的方式提供成套的项目援助。这一时期,新中国刚成立,百废待举,自身的经济发展也非常困难,但仍给予非洲国家大量的无私援助,在1956~1977年间向非洲国家提供了超过24.76亿美元的经援,占中国对外援助总额的58%。援助项目涉及农业、农产品加工、水利水电、交通运输,文教卫生等领域,成效显着。就对非援助存在的问题或不足而言,主要有以下两个方面:第一,由于未按经济规律办事,部分援助项目效益欠佳,难以为继,甚至于亏损倒闭;第二,中国也是发展中国家,随着非洲受援国数量的增多,援外资金与国内建设资金之间的矛盾日益激化,大大超过了中国的承受能力。
70年代末至80年代初,中国国内局势发生了重大改变,在这一背景之下,中国对非战略进行了调整。在经济政策上的突出表现为:1983年中国政府提出的“平等互利,讲求实效,形式多样,共同发展”四项原则的提出。有一点需要注意的是,80年代初中国对非政策的重新定位是因时度势而进行的调整,但这种调整实际上是60年代“八项原则”的延伸和发展,“只是使经济合作更加名副其实罢了。”80年代对非经济政策调整在对非援助上的突出变动就是:经济援助资金的大量消减。当然,尽管相对于60年代和70年代初,中国的对外援助是减少了,但是中国一直保持着活跃的对外援助工程。
90年代,对中国的非洲经济政策来说,是一个充实、完善的时期。就对非援助政策而言,1995年10月,国务院召开外援工作会议决定对外援方式的改革,其要旨是:⑴将过去的政府无息贷款改为具有援助性质的政府优惠贴息贷款;⑵按照国际惯例,推 动有竞争力的中国企业和受援助国企业就援助项目开展合作;⑶实施以援助和投资带动贸易的战略,拓展非洲市营管理人员和技术人员。同时,随着对非援助的加深,非洲地区和国家所出现的新问题,以及新世纪里全球局势变动所产生的新的发展要求,中国对非援助方式也出现了一些新变化,如:在非洲国家自上世纪80年代遭遇经济衰退而出现的日益累积的高额债务负担的现实情况下,减免非洲国家债务成为中国援非的新方式;人道主义和对非洲维和的支持也即将成为中国对非援助的重要内容。
二、中国的经验:非政治化、发展一致与民生援助
就对非援助方面,各国的学者都已经在梳理了各自的援非经验,并且特别关注他国政府的援非道路,以期复制经验,让自身的援非活动更好的开展和获取成效。对于国际上比较认同的中国的援非活动同其经验,尤其被关注和给予厚望。那么,中国的援非经验是什么呢?或者说是中国的援非如何?
笔者的第一个原则是:非政治化原则。这一援非经验已经是一种国际和国内的共识了。中国向非洲国家提供经济援助和其他建设性援助过程中,一方面,一直强调我们的目的是旨在增强非洲受援助国自力更生的能力,对受援国的回报是建立在互利互惠和自愿的原则上的。另一方面,共通的历史际遇和面临的必须要发展现实要求,使得我们在“民族心理感情”上同非洲国家紧密依靠,并且非常注意顾及他们的民族自尊心,在反对把经援与政治挂钩上意见一致。可以说,“在这方面,中国有自己的传统和特色,从未对经济援助附加任何政治条件,也从未干涉过受援国的内政,这也是有别于西方国家的地方和优势所在。”
第二个原则是:发展一致。当今中国的发展的确已经取得了不少成绩,在国际社会上被认为是一个正在崛起,乃至已经崛起了并会对整个世界的格局和发展带来冲击的大国。但我们必须看到:我们的发展是从历史中获得的,当年的我们同非洲一样落后、发展乏力,寻找出路。如今,我们坚持将自身归为“发展中国家”不是一种谦虚,也不是一种逃避国际责任的外交措辞,而是因为我们仍待发展。具体来说对非援助,这一“发展一致”经验,可以从不同时期的中国和非洲所面临的各自状况和政治主题中看出来。20世纪50~70年代,中国身处恶劣的国际环境之中,面对孤立和对抗,且要一心“反帝、反霸”;非洲则是处于民族解放运动的高潮阶段,并要同殖民主义与种族主义作斗争。至20世纪80年代,中国和非洲国家面临的国际环境与历史认为再次发生了各自的变化。尽管变化使得中国为了自身的发展对非洲的经济援助从资金数量和范围上都实施了一种紧缩的策略,然而如前所述,“中国一直保持着活跃的对外援助工程”。 1990年,52个国家收到中国的援助,其中24个是非洲国家,1993年中国对外援助对象中的56%是非洲国家。这个时期的非洲(1990—1995年)在西方援助之下开始民主化进程,但却遭遇了挫折,“持续的、不住恶化的经济危机造成了(非洲民众)普遍的不满,以及对外部援助的依靠,这两者使得政治权力被制约,更多的权力在这一过程中由多党制民主所代替。然而,持续的危机破坏了民主的根基,降低了对民主进行巩固的预期。中国在这个时候出现在非洲的历史和现实的视野之中,彼此再次取得一种“发展的一致”。
第三个原则:民生援助。这里所谓“民生援助”的提法只是一个新生事物,但并不是一种现实的优美修饰,而是一个历史的结论。中国政府这近五十多年的非洲政策和对非援助的一个重要特征就是:对非洲社会发展基础事业领域援助。这一点已经成为国内外中国对非政策研究学者的一个共识。20世纪50~70年代,中国对非援助项目涉及农业、农产品加工、水利水电、交通运输,文教卫生等领域,并且取得了显着的成效。至20世纪90年代,纳米比亚的独立和新南非的诞生,非洲人民实现民族独立的历史使命和政治任务逐步得到解决,经济和社会发展确定为国家的优先发展目标。在此背景下,我国根据自身的发展利益和非洲的实际情况,从资金、技术和发展形式方面给予非洲以支持。截至2006年底,中国在非洲开展了800多个援建与合作项目,其中援建农业项目137个,基础设施项目133个;此外,还向43个非洲国家出派106万人次的医疗队。中国在非“民生援助”还 涉及到中非人力资源的开发合作于发展经验的交流。自1998年起就在中国国内举办了多种类型的短期培训班和研修班,截至2006年4月,中国共为非洲国家培训各类人才约1046万人次,培训内容涉及经济管理、医疗卫生、网络通信、农业技术、环境保护等领域。目前,中国已经成为对非提供人道主义援助的主要国家之一。所有上述实例和相关数据都突出
反映了中国对非洲国家经济和社会发展过程中所提供的援助方式和内容是关切非洲民生问题的,可以称之为“民生援助”,而这种“民生援助”是深植于和渗透在中国的对非援助事业的历史和现实之中的。
三 结论
援助非洲在当代中国对非洲外交全局中有着十分特殊的地位。半个世纪的中非关系发展史表明,基于真诚相待、平等互利基础上的对非洲提供援助是推动中非关系不断发展的助力,维系中非友谊的重要纽带。当前的21世纪,对非洲援助已成为中非新型战略伙伴关系的重要内容,体现出中非双方在经济和社会发展领域的互利合作与交流共鉴。适时分析过去50年中国对非洲援助政策的历史演变过程,探讨这种变化的动因、条件和成效,制定更切合非洲发展需要的援助政策,对于推动中非关系在21世纪深人发展,对于提升中国在非洲的负责任大国地位,都具有特殊而重要的意义。
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【8】Stephen Brown, “Foreign Aid and Democracy Promotion:Lessons from Africa ,The European Journal of Development Research,Vol.17.No.2.June 2005,p184.
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