民国时期,云南边疆民族地区经由当时政府的规划,设置了多样式的特殊过渡型政区,其相关的名称、内部组织形式、管理制度等都与内地县级政区存有较大的差异。设置特殊过渡型行政区划主旨在于增强对边疆地区的管理力度和开发力度,为在边疆地区设县级政区奠定良好的基础,从而民国时期设置的政区过渡性较强,是典型的预备县。在历史上,云南边疆地区处于我国西南边疆,对其管理力度较为薄弱,因而促使其逐渐成为正式县级政区具有一定的困难,但经由民国时期云南边疆地区设置的大量特殊过渡型政区,有利于新中国成立后对边疆县级政区的规划与建设,极大地推动了云南等地政区建设进程,为全国政区建设的发展创造了有利条件。
一、特殊过渡型行政区划设置背景及过程
(1)设置背景
清代初,地方各省的管理秩序处于混乱时期,大多数地区各自为政。晚清时期,中缅、中越之间的宗藩体系受到较为严重的冲击,造成云南边疆地缘政治格局产生根本性变化,危机重重的云南边疆地区外交问题较为重要。直至北洋政府才有暇期能够将各类机构及其相关称谓统一实现,以便实现各地区的规范化管理,虽其效果并不明显,但也导致在民国时期,地方行政机构及职权局部处于调整变化趋势。云南沿边地区的地理生态环境为高山深谷和重瘴叠加,这对国家行政管理深入边疆地区形成了一道天然阻碍的生态屏障,妨碍了国家对边疆地区的统一管理,以至于边疆地区社会经济的发展较为缓慢,甚至滞后于国家其他地区社会经济的发展速度;其中流官势力在进行边疆管理时需借助于当地土司的帮助,采取间接管理方式,最终导致云南边疆地区土司林立、县级政区设置较为散乱无章、国家行政管理力度较弱等局势。
为了解决历史遗留下的边疆危机,加强对边疆地区的管理和控制,则需破而后立,挣脱云南边疆原有的政区体制束缚,创建新兴、有活力、合理的新政区体制。针对云南边疆地区特殊行政地域结构、民族结构以及社会经济结构等,民国政府采取预备县的设置措施,构建大量的特殊行政区划,以渐进式的发展速度,推动云南边疆地区行政区划体系的重建进程。
(2)设置过程
为应对边疆危机和加强边疆地区的管理、控制,设置边疆县级政区将有力地推动民国时期边疆地区的发展,对西南边疆政区的改革起着推动作用。据历史相关资料显示,晚清政府曾在云南边疆地区尝试设置特殊过渡型行政区划,但由于当时政治条件较为复杂,并未取得良好的效果。在民国初期,当时政府采取“废府存县”的政策,造成云南县级政区呈现出向边疆疏散式的空间分布态势,这种发展趋势并不利于国家对边疆地区的管理控制和有效化解边疆危机。从而完善云南省县级政区迫在眉睫,民国政区采取的特殊过渡型行政区划推动了县级政区的发展。
民国时期,云南县级政区改革基本完成,这为后来的云南省现行行政区划的发展奠定了基础;在云南省县级行政区划的改革措施大多在边疆行政管理的薄弱环节,从而可以说在民国时期对云南县级政区的改革,主要对其边疆县级政区的改革,有效弥补薄弱地区存在的缺陷。因此,国民政府在云南边疆行政区划建设方面做出较大贡献,加强了对边疆地区的
管理,并为边疆地区的开发和建设提供了有利条件;对边疆地区人民而言则是增强了其民族认同感和国家认同感,利于化解边疆危机,以便维护国家领土主权完整;在一定程度上,也为新中国成立后实行全国统一行政政策起着重要作用。
二、云南边疆地区特殊过渡型行政区划政区要素形成
(1)对汛督办向准县级政区演变
在中法战争之后,中越边境地区外交环境日渐复杂,交涉事务随着时间的推进而不断增多,常会发生“游兵散勇”扰乱边境的社会秩序。针对此现象,中越两国皆设对汛督办,主要管理军事、国防以及外交事务,这为专门处理边境交涉事务的便捷性起着较大帮助,其中中方在边境主要设置了河口、麻栗坡等对汛督办机构。民国时期,对汛督办在县级政区规划改革中相对削弱了外交和军事权,新增行政司法权;并设立相关的行政机构,驻地在河口、麻栗坡,以固定的行政治所予以当地管理,并且直属省政府;与此同时,还对边疆地区幅员和边界予以明确勘划,并以户口调查方式管理和控制区域内部的人口,完成“掌土治民”的计划。对汛督办所凝结成的行政区划条件利于转变国防外交机构为行政区划,向正式县级政区的过渡做好了准备,促进了河口、麻栗坡等边疆地区社会经济发展与内地发展形成一体化局面。
(2)土司行政管理制度
车里靖安宣慰司,在明清时期设置,属于云南布政司,在1434年则废入车里宣慰司,其以十二版纳作为基本的地理单元,随着日益完善,逐渐形成较为严密而等级森严的土司行政管理制度。在民国时期,将十二版纳划为八区,并设普思沿边行政总局以及相关的分局,以便完成车里地区政区改革。这种政区改革挣脱出土地地区原有行政架构的束缚,并完善了流官体系,对车里地区的土司政治地域结构有一定的解构作用,为该地区与内地行政区划形成一体化发展趋势创造了有利条件。对于土司行政管理机构的改革过程意味着政区过渡进程,以便利于车里宣慰司地区能够与内地正式政区规划形成一体化发展。
(3)设治局的设置
南京国民政府成立后,对地方行政区划采取划一调整,相关规定表明能够设县的地区必须设立县级机构予以管理,而其他不具备设县条件或者设县条件不成熟的地方则设置相关的设治局,并以后设县提供准备条件。云南省共设置了二十一个设治局,在空间分布形状上,展现出沿边疆地带环弧形带状分布,主要是结合展开的各项行政措施,打破当时边疆土司政治格局,及时跟上内地发展速度,以便缩小与内地的差异、消除管理控制上的障碍,为边疆政区逐步向正式县级政区的过渡提供有利条件,推动全国一体化发展进程。
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