唐太宗执政之初,针对当时社会与经济的实际情况,适时地在政权机制、用人机制、行政效率等方面进行了重大改革与整治,为鼎盛一时的“贞观之治”奠定了坚实的政治基础。
战后百废待兴的窘况迫切要求执政者出台重大改革措施。经过连年的战乱,唐朝开国之初,“茫茫千里,人烟断绝,鸡犬不闻,道路萧条”,可谓一派颓景,政府掌握的人口户数由隋朝的800万户锐降到230万户。唐武德末年,霜旱等自然灾害接踵而至,田间颗粒无收,粮食价格迅猛上涨,一斗米的价值只抵得上一匹绢,一时间大量流民外涌;外加上突厥侵扰,边境州县出现骚动,这些不稳定的因素对刚刚取得政权的唐朝执政者是一个严峻的考验。
与此相反,唐中央及地方统治机构机构臃肿,冗员过多的现象已经显露。高祖李渊太原起兵向关中进击的途中,迫于战争的需要,大量任命官员,“口询功能,手执官簿,一日除千余人”,这里的“除”是“任命”的意思,招引人才为李唐的兴起创造了有利的条件。但是,唐朝政权建立之后,过多的官员现象又极易引发其他问题和矛盾。《资治通鉴》载:吏部“省符下诸州差人赴选,举人至省,便拜官职”,最多一次,“集者七千余人”,且全部“随才铨叙,各得其所”,官员臃肿的问题可见一斑,就连“乐工杂类”,只要“术逾侪辈者”亦授之官爵。机构臃肿,人浮于事,国库开支过大的弊端显而易见。冗员过多,也引起不良的连锁反映,官员们为了自身的利益,处事推诿扯皮,大小事务都不能决断,而要“咨禀尚书依违”,公事处理可谓“去无限程,来无责迟”。由此可见,低缓的行政效率已经远远不能适应百废待兴的经济与社会发展之需要。
在“官在得人,民去叹愁”的思想指导下,机制改革工作全面展开。唐太宗目睹了“甲兵强盛”的隋朝顷刻瓦解的现实,也看到了长期战乱之后百姓的疾苦,意识到发展生产是迫在眉睫的要务,尽快理顺了执政思路,确定了“惟欲清静,使天下无事”的指导思想。用人方针更加明确,即“官在得人,不在员多”,着手机制改革。即位伊始,就明确地向房玄龄等人指出:“致治之本,惟在于审;量才授职,务省官员”。其间,他以“千羊之皮,不及一狐之腋”的典故来引喻官员任用,以“谋夫孔多,是用不就”来引戒行政效率,提出“须更并省官员,使得各当所任,则无为而治”。房玄龄等人据此就唐中央政权机构和用人机制等方面拿出了重大的改革方案,尽管沿用了隋朝的三省六部的制度,但却将三省长官均为宰相,这种增设宰相人数的做法,一方面可以防止宰相专权,加强皇权;另一方面可以集思广益,减少失误。同时又进一步明确:三省是协助皇帝执政的机关,凡是军国政要均由中书省拟出文稿,然后交由门下省讨论(可以驳回重拟),最后由尚书省执行。尚书省下辖六部,分管人事、财政、选举、军政、司法、土木工程等事务。在机构改革的同时,对人员进行了大规模的削减,精简后的唐中央机构仅有四百六十余人。新的改革方案规定,为了便于协调事务处理,朝中大臣一人可兼数职,例如:房玄龄以仆射而兼度支使,魏征以侍中而兼东宫官等;还规定主管行政事务的官员年龄到了七十岁必须离职让位,以便提高办事效率。与此同步,地方行政机构也进行了大规模的裁并,根据地理位置的划分,在全国划分了河南、河北等十道,三百余州,一千五百余县。应该指出的是,设置十道并无固定长官和治所,类似汉武帝开设的“十三部刺史”制度,只是为了巡视时使用。在各项改革措施推开的同时,引入法律机制加以保障,制定《职官令》对各级政府机构、官员设置做了明确得规定,可以说这是一次全国性的成功的机制大改革。
精简机构,削减冗员等一系列重大举措在当时并没有引起过大的反响和反对。究其原因:一是隋末战乱中,农民军“得隋官及仕族子弟皆杀之”,及至唐初,贵族人士“隐居山野,不乐仕进”的思想依然存在;其二,疏导得力,被精简的官员“使其耕桑,任其商贾”,都有“本业”,并不存在生活问题;第三,符合当时得社会形势,且有房玄龄、杜如晦等要臣的支持与推动,这使得各项改革措施得以顺利展开,达到了预期的效果。
因才授任,选贤任能,使得改革成果进一步扩大。果断地裁减大量冗员只是机制改革的开始,更重要的是发挥作用。唐太宗重视人才的选用,在下令“并省”时就对房玄龄等陈述了官员数量与质量的关系,“若得其善者,虽少亦足矣;其不善者,纵多亦奚为?古人亦以官不得其才比喻画地作饼,不可食”,在他看来,任用官员,宁可少而精,也不可多而滥,重要的是“得其才”,换言之,就是官的质量。贞观五年,随着各项措施的实施,社会生产条件的改善,天下大稔,流散者咸归乡里,米斗不过三四钱,终岁断死刑才二十九人。太宗对大臣们说:远夷率服,百谷丰稔,内外平静,非朕一人之力,实由公等共相匡辅。
纵览贞观年间在位大臣,都是有为才有位,不言“房谋杜断”,魏征、王圭等都是李建成的部署,“玄武门事件”之前力主太子先下手杀掉李世民,太宗即位后,不计前嫌,付以重任,二人深感知遇之恩,忠心竭力,成为贞观年间的名相。此外还有温彦博、戴胄、李靖等大臣都彪名史册。贞观二年,唐太宗又对房、杜二位宰相指出“公为仆射,当广求贤人,随才授用,不可埋头于日常事务,细碎务皆付左、右丞”。此后,文武全才的左卫大将军兼工部尚书的李大亮、辩对纵横皆合旨要的薛收以及贫寒出身但倜傥有略的张亮等重要官员,都涌于唐中央的政治舞台,发挥着积极的作用。当然,对不称职的官员也毫不留情,坚决撤换。贞观十年,代替魏征为侍中的杨师道,就是“器非其任”的“贵家子”,办事不依理而“避嫌疑”,太宗明察后,随即贬职。
“自然肃物,百司匪懈”,积极的行政效能促进了百业俱兴。机制改革的目的就是为了提高各机构的行政效率,为此,也出台了一系列提高效能的措施。贞观元年,御史大夫杜淹向太宗禀奏:“诸司文案,恐有稽失,请令御史就司检校。”虽然宰相封伦认为,让御史到各部门取检查工作,未免“太为烦碎”,但是,原则上也同意“果有愆违,御史自应纠察”。各级官员经办事项也进行了严格的时间规定。皇帝的制书一旦“成案”,必须“即日行下”;下级机构接到制书要立即“更誉”、“符移”,不得“稽缓”。经办“官文书”也有严格的时限。《唐令》规定,官文书“在曹常行”即一级政府机构停留的时间,“小事五日程,中事十日程,大事二十日程”。对需要几名官员会签的文书也规定了严格的时限。“通判及句,经三人一下者,给一日程;经四人以上,给两日程,大事各加一程,若有机速,不在此列”等等。
制定法律条款,严格监督机制,确保行政效能最佳发挥。唐朝各级行政机构的职责、官员的考核内容在《唐律》、《官职令》、《考法》中做了详细规定。机构超编要受到惩罚。《唐律。职制》中,对各级主管官员私自“超编”规定了严厉的惩罚条例,规定:“诸官有员数,而署置过限及不应置而置者,一人杖一百,三人加一等,十人徒二年”,用法律来约束官员超编是贞观年间机构精简,官员较少的有力保证。无故缺勤或者擅离职守要受到惩罚。官员每日出勤要接受多次“点检”,“若点不到者,一点笞十”。不值班或轮流值宿者要受到惩罚。“诸在官,应值不值,应宿不宿,各笞二十”,地方官员必须在所管辖的地界内值守,“私自出界者,杖一百”。处理事务出现错误要受到惩罚。若非故违而失错旨意者杖一百,故意违者徒二年。严惩失职和办事拖拉的官员。司门外朗韦元方,没有及时放行夜间外出紧要公务的特使,被贬为华阴令;宰相高士廉搁置侍郎密奏,“寝而不言”,一度被贬为安州都督。注重考察地方官员的政绩。唐太宗指出“欲令百姓安乐,惟在刺史和县令”,还亲自过问地方刺史的选用,把他们的名字写在屏风上,随时记录他们的善恶事迹。贞观八年,又派李靖等十三人为黜陟大使,巡视各地,迁优黜劣。
唐太宗从隋朝灭亡的事实中吸取教训,深知“吏良,则法平政成;不良,则王道驰而败”的道理。应该说,贞观时期人才济济,吏治清明,与精机构、选良才、去冗员分不开的,这一举措对唐朝政治、经济、社会的发展有着非常积极的意义。裁减大量冗员,极大地促动了在职官员进行勤政廉政,提高了各级机构的办事效率,节省了国库开支,减轻了人民的负担,缓解了阶级矛盾,很快形成了休养生息、发展生产的大好局面。做为中国封建社会昌荣鼎盛期的“贞观之治”,其政治基础莫过“致安之本,惟在得人”。
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