“山东问题”,是指日本于1914年借对德宣战之机强占山东胶州湾及胶济铁路的归还问题。巴黎和会不但没有解决好这一问题,反而作出了让日本继承德国在山东权益的决议,从而激起了全国人民的强烈反对,中国拒签对德和约,此问题遂成为悬案。
一、“边缘”谈判的设置
1921年,华盛顿会议召开在即,中国对此十分重视,迫切希望得到英美的支持,在华盛顿会议上解决山东问题,反对与日本直接交涉该问题。但形势并不有利于中国,日本要求直接与中国谈判,抵制将山东问题列入华盛顿会议。美国的态度是希望山东问题得到解决,但又不希望这一问题在会议上提出而影响其主要战略的实施。日本政府获知美国的态度后,于8月30日提出“特定国间问题”,其范围是:“一、青岛依当初之宣言还付中国。二、关于辽东租界问题。三、关于南满洲铁道之营业。[1]”日本将山东问题列为“特定国间问题”,目的就是阻止会内讨论此问题。9月6日,日本政府又向中国驻日公使表示,山东问题要在会前解决。“如中国不愿商议,欲在会中提出,彼惟有声明理由决然拒绝”[2]。这样,美国与日本已经一致希望山东问题于会前在会外讨论了。
中国对美日之间的一致,甚为焦急,担心此事可能导致美日妥协,重演巴黎和会之结果,因此积极活动寻求应策,但却不能不受外界的影响,看他人脸色行事。美国不断地劝说中国会外谈判,认为在会议内讨论的困难是:“中国并未参加凡尔赛条约,而列强对于日本则受秘密条约所束缚;在美国亦不欲阻止其双方自行解决,而将此种问题牵入会议。然日本即可借他国为后盾,以极充分之理由反对此案之提出于会议也。”并说:“时机未至,美政府不愿处于调停地位。[3]”与此同时,一些担任中国政府顾问的美国人亦劝告中国接受在华盛顿会外讨论的办法。兰辛认为:“欲山东问题成功,只有移往华盛顿交涉之一法。”“在华盛顿交涉,中国人将以为即太平洋会议所允许,其实亦即会议之一部分。[4]”福开森劝颜惠庆到华盛顿,“在此地会议之外与日本谈判”[5]。这些无不影响着中国政府的决策。
中国政府在确知美国的态度后,为了不使自己孤立,不得不改变主意,作出退让,原则上接受了美国会外讨论山东问题的主张。
最后,在美国的设计下,对讨论山东问题作了在华盛顿会议的“边缘”进行会谈的安排。所谓“边缘”会谈,即在海军裁军会议之外,另行组织中日山东问题会谈,达成的协议,载入会议记录,作为会议所接受记录的一部分。在会谈时,美、英两国派观察员列席。观察员的任务是“观察以及必要时出现调解纠纷以弥分歧”[6]。休斯和贝尔福在11月25日先后与加藤及施肇基会晤,解释了这一安排。同时,休斯还表示,“倘有某项争点不能妥协,仍可使余及白君(贝尔福)注意或提交大会也”[7]。
对此次“边缘”会谈的安排,中国政府经研究后,表示愿意接受。
中日双方都同意“边缘”会谈的安排后,11月30日,华盛顿会议主席休斯在大会宣布,“请中、日代表觐面商议,以期解决鲁案”,“英、美首席代表愿任调停”。美国将派远东司司长马慕瑞及代表团秘书贝乐列席每次会议,英国亦派代表朱尔典及远东司司长莱朴生列席,会谈结果须报大会。这一宣布,使会谈与会议的关系牵得更紧,等于宣布会谈本身就是会议安排的,因此亦可看作会议的组成部分。尽管如此,这一谈判在实质上仍是各方面相互斗争与妥协的结果,既非中国要求的会内讨论,也非日本所要求的直接交涉。
二、“边缘”谈判的艰难
1921年12月1日,中日两国出席会议的双方全权代表开始谈判山东问题。美国派出国务院官员马克谟和培尔,英国派出朱尔典与外交官莱朴生列席,休斯和贝尔福出席了第一次会议。中国代表团发言表示,山东问题是中国存亡的关键,中国国民都希望这次会谈有一个公平圆满的结果,同时宣布了中国政府鲁案交涉的4项先决宗旨,表明中国的坚定立场。日本代表对此未持异议。“边缘”谈判第二次会议在进入实质性问题的讨论时,中国代表团提出了铁路问题,要求收回胶济铁路。日本则提出了胶济铁路由中日合办的主张,双方分歧较大,一时无法统一。胶济铁路是山东问题中最关键、难度也最大的问题,亦是中日之间长期争执的主要焦点。中国希望谈判能够抓紧时间,尽快进行,在华盛顿会议正式闭会前能够结束,不希望单独面对日本来解决山东问题,时间对中国尤其珍贵、紧迫。从推进谈判的策略上考虑,中日双方决定先从较简单的问题着手,再集中讨论铁路问题。在讨论其他诸问题时,进展较为顺利。12月5日,日本宣布:放弃中德1889年条约中规定的用人、投资、供给物料等优先权;对中国一直坚持的立场予以承认。在较为复杂的海关问题上,经过坚决的抗争,中国收回了青岛海关。在讨论官产、公产问题时,在英美的调停下,中国经过再三争执,都基本上得到了解决。
正当中日之间的“边缘”谈判缓慢进行时;中国全国商教联席会议和上海9团体派出的国民代表蒋梦麟、余日章则认为局势危急,应全力抗拒。在他们发回国内的电报中表示:“应速通告全国,死力抗拒。一、电促政府代表取坚决之态度,直陈勿懦;二、鼓吹举行国民示威运动;三、速将吾国民意径电美国人民,并电告示威运动经过以及其他反对情形及结果,刻速举行,坚持到底。”[8]在中国代表团中,全权代表王宠惠和代表团随员刁作谦也认为代表团太软弱,让步太多。
美国在发现中国代表团的分歧后,不希望中国代表团的行动超出美国设置的框架,遂对中国施加压力,不要受学生示威游行的影响,并表示支持中国最终收回胶济铁路。中国政府一方面不得不依靠美国,看其脸色办事,另一方面又不希望示威游行事件发生,于是在12月11日,中国政府外交部发表了关于胶澳问题的宣言,述说了中国政府的立场,以及“边缘”谈判开始及至此时为止的大体情况,希望能以此使学生平静下来。但是,北京四十余所学校的几千学生还是在12日游行示威,并向外交部提出条陈:“一、尊重民意。二、鲁案必须提出大会。三、胶澳须无条件归还。四、上述各条,电代办照办。”外交部迫于压力,对这4条逐一答复:“第一当然尊重;第二已提由大会发端,英、美调停,将来仍由大会公认;第三必期达还我山东,保全主权领土之目的;第四允照电。[9]”学生们听后表示满意。谈判再次回到原来的轨道上来。
在处理完一些较易解决的问题后,12月13日,开始讨论处理铁路的这一尖锐问题。此时,日本坚持侵略利益的蛮横态度一下暴露出来了,表示胶济铁路要由中日合办,只有在其它问题都解决好之后,日本才答应放弃合办。对这一无理要求,中国代表严辞拒绝,并强硬表示,如日本仍坚持这种态度,就停止讨论。列席会议的英、美代表亦对日本的态度表示反感。日本一开始就处于孤立,只得表示希望第二天再议。14日,日本代表表示,日本政府的训令是要合办,但他们违反政府的意志,提出赎路办法3条。这3条中,第一、二条是有关核定胶济路财产问题,但在第三条关于赎路办法上,双方意见无法一致。日本以“不断利益关系”为理由,提出借款赎路的办法:“仿照中国近来铁路借款条件,于山东问题议定后六个月内,与日资本家订借款合同。[10]”日本要求中国向日本银行家筹借一笔长期贷款来赎买铁路,在贷款使用期间应使用由日本金融家推荐的总工程师、车务长和会计师各一人,用意还是要长期控制这条铁路,继续保持日本在山东的经济权益。这当然遭到了中国代表团的坚决反对,中国提出立即筹集现款赎路或以有价证券分期付款的方案,拒绝日本的借款赎路主张。中国认为,铁路已修好,已在运行,根本不需要铁路借款,只存在偿还的问题。顾维钧在辩论时还表示,“任何国家坚持让别国接受不需要的贷款都是不合理的”,“在中国既不需要借款,也不需要用钱的时候,日本似乎急于让中国充当日本的债务人”[11];中国愿意自行选用胶济铁路的日籍工程师。同时严正声明,如果日本不及时承认中国的赎路办法,中国宁愿终止交涉,并请求美英居间调停。
赎路方法成了胶济铁路问题的焦点。中日就此展开了激烈的控制与反控制的斗争。
中国首先坚持用现款赎路的主张,但这并不适合中国当时的实际,中国是否具有这一实力,代表团心中自然有数,对现款赎路毫无信心,遂渐倾向于以国库券赎路的办法。在中国的坚决斗争及美英的调停下,日本代表团也一步步地放弃了其借款赎路的主张,逐渐接近中国的主张;但要求在铁路胶济段由中、日各派副车务长、副会计长一人,统归津浦车务长及会计长节制。12月25日,中国外交部与交通部商量后电告代表团表示:“由于副车务长既在必争,似可放松”,日本“要求中、日各派副车务、副会计一人”,“事尚可行”。至于赎路方法,“用发行债票办法。惟应声明,先尽中国人购买。期限问题,只须有若干年后可一时付清一层,长短请随宜酌定”[12]。中国为推进谈判,作出了一定的让步。
但日本政府并不甘心,对日本代表接受美国调停,许纳筹款赎路的让步表示不满,这导致了谈判的再度停顿。于是,日本政府转而向中国政府施加压力,企图否定日本代表团在“边缘”会谈所做的表示,重新回到借款赎路的立场上来。这立即遭到中国的反对,美国也立即向日本政府施加压力,同时告诫北京政府“宜坚持,勿为所动”;而在人事问题上,又劝中国让步,他们不愿看到由于中日的争执而影响其整个华盛顿会议战略的实施,希望华盛顿会议成功。正如休斯所强调,“山东问题会谈虽然是在华府会议的‘边缘’举行,其实也是会议的一部分,只有解决了山东问题,这个限制军备大会才能圆满结束”[13]。
日本政府在中国政府的坚持下,同时受到中国舆论的坚决反对,美英的压力,不得不表示退让,重新回到筹款赎路的立场上来。日本代表在12月30日表示:“政府复称所拟办法已超出政府原有训令之外,但既已进行,自当照准。”[14]在此情况下,中国政府态度也更加明朗,日本代表团被迫接受了中国代表团关于赎路问题的建议。31日,中国外交部与交通部拟定出4条办法,主要内容有:现款赎路,恐难实行;国库券作保证,偿还期十年或十二年,均可允。三年半后提前清偿,亦可通融,以为拒绝用人之交换;车务较会计尤重,倘争议至不得时,可仅允用日人充副会计长,再不得已,可允日人充副车长[15]。
这样,在美英的推动下,1922年1月4日,中日谈判恢复。尽管此后日本仍有反复,但中国认清了日本的本质,未曾表示软弱作出退让。同时,美英也基于华盛顿会议战略的实施,不断出面斡旋,积极推进谈判的进行。1月中旬,美英两国分别向中日双方提出了四种调停方案。其中丁种方案为:中国以国库券赎路,期限12年,3年后得一次还清,还清前聘日人为车务长、会计长[16]。中国代表团认为此种方案较合中国实际,主张在此基础之上作一些调整来解决山东问题。1月18日,日本代表向贝尔福提出了在丁种方案基础上修改的新方案,同意中国以国库券赎路,期限15年,5年后可先行付清;该路雇中日会计长各一人,职权相同,并雇日人为车务长。
此时华盛顿会议已进入尾声,美英都迫切希望中日会外交涉能取得成果,因此对日本的这一新方案十分满意,认为日本同意中国以国库券赎路已作出重大让步,遂转而对中国施加影响。1月19日和22日,休斯和贝尔福两次与顾维钧、施肇基等会晤,极力劝说中国接受日本的新方案。顾维钧等对日本的提案并不完全赞同,提出在用人问题上,应改为日人在华人下充任副车务长、副会计长,也就是
回到日本代表在12月提出过的方案。这两次会晤后,中国代表团立即向北京政府外交部汇报,并提出自己的看法:“窃以为所提解决办法,未予中国以完全公道,但可得亦不过如此。大会事项系于本问题之解决者甚多,似应各方兼顾,并于中国对外关系之前途,详为考虑也。”[17]虽然在会谈中中国代表还希望在用人问题上有所修订,已十分明了美英的态度,中国根本无力得到更多的东西,因此实际上是在向北京政府建议接受日本的新提案。
在收到中国代表团发回的电报后,北京政府外交部也明白日本的新提案是“最后办法”,“虽不能完全满国人之望,特事势如斯”。于是在1月26日电示代表团,“如实无商量余地,只可就此决议”,实际上采纳了代表团的建议,授权他们接受美英调停,在美英的“最后办法”上签字。27日,中国政府正式电令中国代表签字。
三、“边缘”谈判的结果
经过两个多月,三十多轮的艰难谈判,中国利用
较为有利的国际形势及列强之间矛盾,在中国人民的坚决斗争下,迫使日本在山东问题上做出一定程度的让步,中日双方终于在1922年1月31日达成协议。2月1日,休斯将协议在华盛顿会议上全文公告。2月4日,中日双方正式签署《解决山东悬案条约》。至此,华盛顿会议围绕中国主权问题争执的“边缘”谈判宣告结束。6月2日,中日双方在北京交换批准书。该条约正文11节28条,附约及协定条件22条。其主要内容有:
(1)胶州德国旧租借界地交还中国。条约规定,“日本应将胶州德国旧租借地交还中国”;“各任命委员三人,共同组织一联合委员会”商订胶州德国旧租界地之行政权、公产及其它事项移交办法;上述移交“至迟不得逾本约实施后六个月”;移交所需文件资料亦应同时交付中国;“胶州德国旧租借地内所有公产”,“全部移交中国政府,上述公产中为日本官厅所购置、建造或前属德国官厅所有经日本增修者”,中国政府应“按日本政府所用之实费”给予补偿,此外移交的公产,“不得向中国政府要求偿价”;胶州德国旧租借地的公产中,“为设立青岛日本领事馆所必需者”及“为日本居留民团体公益所必需,如学校、寺院、墓地等”,仍归日本保留。条约还规定,中国政府应“将胶州德国旧租借地全部开放为商埠,准外人在该区域内自由居住并经营工商及其它合法职业”。
(2)日本军队撤出山东。条约规定,“日本军队,包括宪兵在内,现驻沿青岛、济南铁路及其支线者,应于中国派有警队或军队接防铁路时,立即撤退”,“至迟不得逾六个月,其中驻青岛之日本守备队,应在交出行政权之日后三十日内撤尽”。条约所附协定条件中还规定,日军按条约规定撤出后,“无论何种日本兵力概不得留于山东境内任何地方”。
(3)中国赎回胶济铁路。条约规定,胶济铁路及其支线由中国以5340.6141万金马克赎回,铁路的一切附属产业亦移交中国;中国政府用国库券支付赎金,该国库券以铁路产业及进款作抵押,期限十五年,但中国政府也可决定,从交付国库券满五年之后,在任何时候全数或部分偿清;在国库券未偿清前,中国任用一日本人为车务长,一日本人为会计长。协定条件中规定中国政府遴选日本车务长、会计长人选时,应与日本政府协商;中、日两国政府应各派委员三人组织联合铁路委员会,以评定铁路产业实价并商定铁路移交详细办法。
(4)其它。条约规定,自该条约实施起,1915年8月6日中日所订关于重开青岛中国海关之临时协定无效,“青岛海关应即完全为中国海关之一部分”;原由日本占有或经营的矿山、盐场、海底电线、无线电台等,均移交中国,移交详细办法由前述中日关于行政权及公产移交的联合委员会商定[18]。
中日《解决山东悬案条约》的签订,是各种矛盾综合的产物,同时也是中国废约斗争史上取得的一个胜利。中日山东问题因欧战而起,抗争前后历时八年,终因华盛顿会议的“边缘”谈判而将“中日民四条约”、中日山东问题换文,以及对德和约中的山东问题的三大条款等不平等条约、条款统统推翻,在法律形式上结束了日本对山东的军事占领和政治控制,中国收回了部分丧失的主权。但中国也为此付出了一定的代价,不仅要偿付高额的铁路赎金等,更为重要的是日本通过安插日人任车务长及会计长,仍然牢牢控制着胶济铁路。同时,条约中开放胶州为商埠的规定,实际上是使山东敞开大门任由帝国主义各国共同侵略。此外,由于中国政府在解决山东问题时仰赖美、英的帮助,因而作为妥协,未能在取消治外法权、撤退外国军警、恢复关税自主权、取消势力范围、废止“二十一条”等方面取得实质性成果。相反,却同意列强所提出的“机会均等”、“门户开放”的原则,从而不仅未能真正消除帝国主义加诸中国主权的各项限制,而且使中国由日本独占变为几个帝国主义国家共同支配的局面。这再次表明了弱国无法真正主宰自己命运的事实。
[1][18]王铁崖:《中外旧约章汇编》第3册,三联书店1962年版,第201-202、208-217页。
[2][3][4][5][7][8][9][10][12][15][16]《秘芨录存》,中国社会科学出版社1984年版,第344、353、348、382、409、414、415、479、481、481、487页。
[6][11][13]《顾维钧回忆录》第1分册,中华书局1983年版,第225、228、233-234页。
[14] 王芸生:《六十年来中国与日本》第8卷,三联书店1981年版,第318页。
[17]《中日关系史料——山东问题》上册,台湾近代史研究所1987年版,第414页
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